审计处

2015-12

社保审计面临的困难及转型发展路径

社保审计面临的困难及转型发展路径陈昌满（江苏省阜宁县审计局）当前，社会保障审计已不仅仅是审计法赋予审计机关的一项重要职责，也是人民安居乐业、社会稳定发展的客观需求。新形势下，加快社保审计转型发展，更好地发挥审计服务国家治理功能，已成为摆在审计人员面临的重要课题。一、社保审计面临的困难现有审计力量与审计任务之间矛盾突出。首先，社会保障资金覆盖面广，涉及所有干部职工和弱势群体，审计户数多是社会保障基金审计的主要特点。其次，社会保障基金种类繁多，包括社会保险、社会救济及社会福利、优抚安置等基金。第三，社会保障基金收支渠道复杂，基金来源有各级财政拨款、单位及个人缴纳、社会捐助及基金银行利息收入和基金投资收益等，基金支出有养老、医疗、失业、低保、救灾、扶贫等。第四，管理和经办机构多，涉及部门多。社会保障工作涉及社会保障部门、财政部门、民政部门、卫生部门、人民银行、税务部门等主管部门。审计部门受人力资源和时间所限，审计延伸调查的面相对狭窄，纵深度不够，如果不改变以往的审计组织方式和审计手段，以现有的审计力量将难以有效开展社保审计。新时期社保审计涉及的范围广，政策变化快，审计难度增大。主要表现在：一方面，审计人员在社保审计中面临的往往是新兴事物，需要“摸着石头过河”，不断学习政策；另一方面，每项政策背后都有其历史背景和客观原因，需要审计人员长期了解和掌握社保政策的演变过程，并加以深入细致地研究分析，对审计人员的专心性和稳定性都有较高要求。目前社保审计的组织管理和方式方法制约着审计成果的转变。一是计划管理缺乏科学性、系统性和前瞻性，不利于审计成果的转化。二是社保审计反映的问题多而散，未能从根本上解决屡查屡犯的问题。三是社保审计未形成合力。社保审计要追求规模效益，单一确定被审计对象或小范围组织社保审计没有太多的积极意义，要主体突出并注意纵向和横向的联动。四是社会保障资金制度立法不健全，政策存缺陷，审计评价难。五是社保审计缺乏完整的评价体系和科学的评价指标，绩效审计开展困难。目前评价指标仅限于保障水平、参保率、赔付率等简单的指标，缺乏行之有效的社保管理绩效评价指标和评价体系。二、社保审计转型发展的路径新形势下社保审计要紧紧围绕社会保障“促进社会公平发展”的特点，从社保资金的特殊性质出发，树立科学审计理念，从审计目标、审计内容、审计方法和审计方式四个方面做出调整和改革。正视社保审计现状。树立正确的社保审计价值观念。社保审计工作是否有价值不在于工作量的大小、项目多少、不在于发现多少大案要案，而在于为老百姓解决了什么问题，要以人民群众满不满意、需不需要作为评价标准。新时期的社保审计要树立“民本审计观”，审计的最终委托者来自于人民群众，受托者要对委托者负责，即审计监督要对人民群众负责，审计监督要体现人民群众的意志，代表人民群众的利益，关注民生，维护民权，当好人民群众的“保护神”，通过各种渠道，让人民群众获得更多的知情权、参与权和监督权，保障人民群众当家作主的权利。加强制度审计，将促进完善社保制度作为社保审计的重要目标。一要加强顶层设计和制度整合，改变目前社会保障制度的碎片化现状，打破社会保障制度城乡分割、区域分割、人群分割的状态，增强社会保障制度的公平性。在特定发展阶段，这些制度和政策大多是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低。然而，随着我国城镇化进程加快，劳动力和居民在城乡之间流量增大、流速加快、涉农社会保障制度的供给不足矛盾凸显，重复参保、重复建设、公平性欠缺等问题初现端倪，这就需要在政策、体制、制度层面加快推进城乡统筹。二要加强社会救助、社会福利、社会保险之间的配套衔接，形成梯次保障结构，促进各相关政策措施在保障对象、保障政策、保障标准、保障资金、服务管理网络等环节的互联、互动、互补，形成整体合力。在审计内容上，注重宏观性和建设性，为宏观决策服务。当前的社保审计工作必须围绕中心、服务大局，要着眼于加强宏观调控，积极推进财政政策与相关宏观经济政策的协调配合和有效落实。要克服传统社保审计就项目审项目、就事论事的缺陷，发挥审计监督面广、监督层次高的特点，在宏观调控中发挥其他经济监督无法替代的综合性作用。开展对社保资金归集征缴、投资运营、待遇支付的运营全程审计。通过对大量项目进行综合分析，从微观中找出带有规律性、普遍性、倾向性和政策性的东西，实现个别到一般、微观到宏观的提升，从管理、制度上发现和揭示问题，揭示问题产生的原因、造成的危害、发展的趋势及解决问题的办法，向政府和有关决策部门提出切实可行的建议，促进社会保障资金形成良性循环机制，推动建立可持续性发展的社会保障体系。在审计方式方法上，根据形势需要，不断创新审计组织方式方法：一是宏观布局，发挥审计整体合力。定期组织一次“大兵团”作战，打破现有组织架构，改变以往“各自为政”的情况，实现广覆盖。在审计方式上实现“五个统一”，即统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告和统一审计处理，发挥审计的规模效益，形成整体合力，针对社保审计涉及范围广，涉及人社、卫生、民政、公安等各行业数据的特点，探索开展“统一分析、分散核查”的审计模式，即整个项目一盘棋，统一指挥调度、统一质量控制、上下联动、集中分析、分组核查。二是加强中央审计与地方审计，以及地方审计之间的联通协调机制，将社保审计作为一个系统工程，实现“整体”功能，并建立各级审计机关社保审计信息共享机制。三是完善审计计划管理。强化年度计划与规划相衔接的同时，避免和减少审计交叉重复，关注社会保障审计覆盖面，努力实现社保审计全覆盖，确保不留空白和死角。关注热点、难点、焦点等民生问题，服务经济社会发展，提升社保审计价值。四是不断创新计算机审计方法，创新审计信息化机制。不断创新计算机审计方法，通过研发审计数据综合分析平台、组建数据分析团队及构建数据模型等措施，在审计人力、物力有限的情况下，提高对社保资金审计的效率和效益，探索以社保信息系统审计为特征的社保审计信息化管理机制，不断推进审计署与省、省与市、县的信息化建设，建立完备的审计数据库，逐步建立联网审计系统，促使计算机审计能力和水平的全面提高。五是通过建立规范、系统、科学的社会保障资金绩效审计评价体系，推行公认的绩效审计评价标准，加强社会保障资金绩效审计，发挥审计的有效治理功能，促进建立基金运营各环节相互制约的运行管理机制，保证资金运营过程中的安全、客观评价资金运营业绩，促进资金最大限度保值增值。六是注重社保审计人才的长期培养，着眼于专门和专家型人才的选拔和培养。社保资金的独特性要求审计人员不仅是一名专家，而且要具备一定的稳定性。应当根据社保审计的工作性质，注重选拔、培养专门和专家型人才，在合理使用社保审计人才时，保证其工作的稳定性。七是发挥社会审计的力量。国家审计可以将某些审计任务委托给社会审计组织，或在社会审计出具的审计报告中明确要求有关社保政策的执行情况，充分发挥社会审计的作用，而审计机关则实施全过程的审计质量监督控制，以保证其工作质量符合国家审计的要求。

2013-03

高校建设工程审计的实践与拓展

高校建设工程审计的实践与拓展　　为了加强学校建设工程项目管理、有效控制和合理确定工程造价，提高工程建设资金使用效益，我校从闵行校区二期大规模建设开始，积极开展和探索实施全过程跟踪审计，通过近10年全过程跟踪审计的实践，制定了许多有效的规章制度和标准，积累了跟踪审计实施的经验，为学校的新建、扩建及维修项目提供了制度的保障和理论支撑。　　一、制度建设　　制度建设是做好审计工作的必要条件和有力保障。自2004年上海交通大学闵行校区二期建设的全面开展以来，学校根据国家的相关规定并结合各阶段审计发展重点，相继出台了《上海交通大学建设工程项目跟踪审计暂行规定》、《上海交通大学闵行二期建设工程项目跟踪审计实施细则》等制度，从制度保障方面明确落实了全过程跟踪审计的形式与作用。随着闵行西区校区的老化和功能调整，学校大修工程资金体量的增加，为进一步规范大修工程审计，2007年学校制定了《上海交通大学修缮工程跟踪审计暂行规定》并颁发实施，使学校的基建及修缮工程项目逐步走上了“有制可依、有制必依、执制必严、违制必纠”的良性发展之路，也为提高审计的“防疫作用”奠定了坚实的基础和后盾。　　二、探索、实践与深化　　1.2004年我们审计处对当时高校普遍采用的事后审计模式进行了认真的思考和研究，结合我们学校二期建设资金体量大、项目多、周期短等具体特点，积极开展了审计理论的创新探索，提出审计关口前移、实施新的审计模式——全过程跟踪审计。于2004年3月5日向学校书面报告“审计处关于闵行二期建设实施分阶段跟踪审计的请示”，学校常委会主要领导都进行了批示，同意我校对闵行二期建设实施跟踪审计。　　从2004年至今近10来年，我们先后对46个新建单体建筑实施了跟踪审计。以重点建设项目为核心，以学校基本建设中心任务为导向，将钱学森图书馆跟踪审计作为重中之重，及时跟进，坚持“建”、“审”同步，及时研究和分析概算项目构成，查找投资控制点，提出分项目分结构的投资控制思路，并在工程项目建设过程各节点及时与基建处、财务处沟通、协调，努力控制工程造价，做到“时时施工，时时审计”，确保了“钱学森图书馆”在钱学森同志诞辰100周年之际顺利开馆。　　2.积极有效地与基建处、财务处建立联动机制。在建设项目分阶段跟踪审计基础上，不断地对新建项目继续深化，同时总结审计工作经验，对学校新的大修项目也逐渐开展了由静态控制向动态控制的过程转变，从前期立项、实施到结算的各阶段、各环节进行全面的监督和控制，实现了大修项目的跟踪审计；在2009年推进招标项目采用工程量清单的基础上，联动基建处、资产处等职能部门推行工程量清单和2000定额结算模式，执行现行国家规范和地方标准；　　2011年，联动召开上海交通大学建设工作大会，面向全校院系部处相关负责人就建设与维修项目工程审计的制度规范、审计要件、审计流程、实施细则等进行了全面系统宣传与讲解，在全校范围内进一步明确与强调了工程审计的实施与效能，使工程审计的理念与实施进一步落实到工程管理进程之中。　　3.加强对外委审价机构的管理，有效的规避审计风险。引入招投标机制，对于审计服务金额10万元以上由招投标管理办公室负责进行招标，通过招标择优选择社会审价机构，并与五家资质为甲级的审价单位，建立了战略合作伙伴关系。实行合同管理，明确责权，加强对外委审计的有效控制和管理，由内审人员牵头组织四方人员勘查现场，解释疑问，协调解决有歧议的问题；充分整合各单位资源，形成资源共享，优势互补，建立投资控制预警机制和月报制度（内容包括项目进展情况、工作、合同和投资情况分析、存在的问题、建议及下月工作重点），阶段性的跟踪审计总结（内容包括目标控制值与实际投资值的比较分析），对已完成的工作进行总结，编写审计总结报告。对审计工作质量、审计成果文件进行复核、考评；确保审计结果的公正性、真实性、合法性、合理性。　　4.完善审计人员管理制度，提升审计人员的综合素质。中国内审协会《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和十个具体准则及教育部《内部审计实务指南-高校内部审计》第4号文、《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教财[2007]29号）的出台后，我们围绕学校整体改革发展目标，梳理了近20年来学校审计制度与规范，初步形成上海交通大学内部审计制度规范化体系，有效规范了审计行为；通过“走出去、请进来”的方式，虚心向审计署上海特派办、教育审计学会学习，与兄弟院校切磋交流，逐步优化知识结构，落实培训制度，提升审计队伍综合素质。2012年1月，开展了上海市教育部直属高校工程审计专题研讨，2012年3月与西南交通大学审计处、财务处、基建处开展全方位工程管理交流，2012年8月与复旦大学、上海市建交委就工程招投标管理开展切实研讨等，通过强化审计制度化、规范化和职业化建设和交流研讨，进一步提升了审计质量，提高了审计效率，严控了审计风险，促进了工程审计的日臻完善与发展。　　在强化审计人员培训管理、提升综合素质基础上，不断强化审计人员结合工作实际开展理论研究与探索的能力，鼓励参与课题研究、横向交流培训，工程审计先后在国家重点期刊及各种交流会议上发表、宣读论文7篇，发挥了高校审计优势，凸显了高等院校工程审计特色，为进一步探索工程审计的深化发展奠定了理论基础。　　5.强化工程审计在学校整体建设工作中的前端介入与执行延伸，凸现审计防疫与服务职能。作为学校建设委员会主要成员，在学校整体建设的规划、设计、实施等各项工作的初期，从工程审计的全方位角度实现前端咨询，为前端决策提出审计意见与建议。2011年8月，在学校整体改造“商业街利用”等重大项目决策中，从安全、效果、效率等方面提出合理化建议，并被学校采纳，践行了工程审计的“前端介入”“服务全局”的关键作用。　　6.拓展工程审计外延，服务地方建设，提升高等学校在地方建设工作中的品牌作用。审计处工程审计人员积极参与上海市政府采购评审工作，作为“上海市政府采购评审专家”，积极参与财务审计监审监理、教学试验仪器设备与家具、物业管理等多方向的采购评审工作，在支持地方工程建设、扩大交通大学在上海市政府采购工作中影响力的同时，践行了服务社会、服务地方的社会职能。　　三、过程审计中若干问题的思考　　1.基建投资控制的两种模式。目前（据我们了解）上海教育部直属高校基建投资控制基本采用两种模式，第一种模式是跟踪审计和投资咨询合二为一，只委托跟踪审计；第二种模式是跟踪审计与投资咨询是分开由审计处、基建处分别委托。我们上海交通大学采用的是第二种模式，因跟踪审计与投资咨询它们的视角不同，投资咨询是通过外包和延伸的方式进一步夯实基建管理职能，是对建设项目的投资控制，即把工程投资的发生控制在批准的投资限额内，在过程中纠正发生的偏差，以保证项目投资管理目标的实现；跟踪审计是我们审计职能的外包和延伸，内容涉及建设项目全过程的审查和评价，目的是为了促进建设项目实现质量、速度、效益相统一。通过近几年的实践，在工程建设管理资源相对匮乏的形势下，“分开模式”较好地适应了教育部直属高校工程审计领域监管的现状。　　2.跟踪审计过程中对投资控制的作用。基建投资咨询对工程造价的“控制”是他们的主要职责，跟踪审计重点对工程事前、事中涉及变更、隐蔽项目、工程进度、拨付款等要点进行监督控制，最终将实际状况给予确切反映，为工程最终决算审计作铺垫的一种审计，包括监督、控制、鉴证、评价、结算审计职能。学校在注重“量”、“价”审计基础上，凸现设计变更、施工签证、重要设备材料招投标的制度约束力，督促基建管理部门落实审计意见建议，进一步提升工程管理审计执行力。根据国家、学校关于招标范围与规模标准的法规及规定，审查项目是否按规定进行招标，手续、程序是否完备、合法；对不符合规定的，提出审计建议，如某工程电缆价格审核中，投资咨询核定总价约760万元，而根据七部委发布的《工程建设项目货物招标投标办法》需招标。采纳审计建议后，节省费用约110万元，既合法合规，又维护了学校的权益。开展近10年的全过程跟踪审计对基建投资额的控制起到及时、有效、防患于未然的作用，自2004年至今，通过对招、投标文件、合同的审计，提出被采纳意见建议1324条，审计执行率98.6%，为学校节省建设资金约2.83亿元。　　3.暂定价设备、材料核价的规范与控制。据我们了解教育部直属高校对重要设备和主要材料存在不同的分歧，我们上海交通大学的解决方案是：　　（1）重要设备和主要材料的界定问题。在施工总承包工程项目中单项暂定金额或暂定单价的设备、材料，单项估算价达到国家规定招标范围与规模的，采用何种发包形式，与相关部门在理解上存在不同的认识。为统一理解与认识，学校制定了《重要设备、材料的范围》、和“单项合同”的范畴与定义，防范因未招标或招标不规范而带来的风险。　　（2）对采用报批核价方式定价的设备、材料，制订核价内控制度。在达到限额后，由基建处、审计处、咨询单位共同组织发出询价函（邀标）与价格谈判，集体洽商定价，提高核价的效率与准确性，减少销售代理保护、个人业务能力、询价渠道等因素对核价的影响。　　四、总结　　以上是我们上海交通大学实施基建工程跟踪审计的探索、实践与思考。通过跟踪审计的实施，不断积累、总结经验，建立一系列有效的工程审计规章制度，保证了审计的公平、公正、合法，为学校的建设发展起到了保驾护航的作用，也为建设世界一流大学做出了应有的贡献。　　　　　　　　（上海交通大学审计处）　　