高校建设工程审计的实践与拓展

 

 

 

　　为了加强学校建设工程项目管理、有效控制和合理确定工程造价，提高工程建设资金使用效益，我校从闵行校区二期大规模建设开始，积极开展和探索实施全过程跟踪审计，通过近10年全过程跟踪审计的实践，制定了许多有效的规章制度和标准，积累了跟踪审计实施的经验，为学校的新建、扩建及维修项目提供了制度的保障和理论支撑。

　　一、制度建设

　　制度建设是做好审计工作的必要条件和有力保障。自2004年上海交通大学闵行校区二期建设的全面开展以来，学校根据国家的相关规定并结合各阶段审计发展重点，相继出台了《上海交通大学建设工程项目跟踪审计暂行规定》、《上海交通大学闵行二期建设工程项目跟踪审计实施细则》等制度，从制度保障方面明确落实了全过程跟踪审计的形式与作用。随着闵行西区校区的老化和功能调整，学校大修工程资金体量的增加，为进一步规范大修工程审计，2007年学校制定了《上海交通大学修缮工程跟踪审计暂行规定》并颁发实施，使学校的基建及修缮工程项目逐步走上了“有制可依、有制必依、执制必严、违制必纠”的良性发展之路，也为提高审计的“防疫作用”奠定了坚实的基础和后盾。

　　二、探索、实践与深化

　　1.2004年我们审计处对当时高校普遍采用的事后审计模式进行了认真的思考和研究，结合我们学校二期建设资金体量大、项目多、周期短等具体特点，积极开展了审计理论的创新探索，提出审计关口前移、实施新的审计模式——全过程跟踪审计。于2004年3月5日向学校书面报告“审计处关于闵行二期建设实施分阶段跟踪审计的请示”，学校常委会主要领导都进行了批示，同意我校对闵行二期建设实施跟踪审计。

　　从2004年至今近10来年，我们先后对46个新建单体建筑实施了跟踪审计。以重点建设项目为核心，以学校基本建设中心任务为导向，将钱学森图书馆跟踪审计作为重中之重，及时跟进，坚持“建”、“审”同步，及时研究和分析概算项目构成，查找投资控制点，提出分项目分结构的投资控制思路，并在工程项目建设过程各节点及时与基建处、财务处沟通、协调，努力控制工程造价，做到“时时施工，时时审计”，确保了“钱学森图书馆”在钱学森同志诞辰100周年之际顺利开馆。

　　2.积极有效地与基建处、财务处建立联动机制。在建设项目分阶段跟踪审计基础上，不断地对新建项目继续深化，同时总结审计工作经验，对学校新的大修项目也逐渐开展了由静态控制向动态控制的过程转变，从前期立项、实施到结算的各阶段、各环节进行全面的监督和控制，实现了大修项目的跟踪审计；在2009年推进招标项目采用工程量清单的基础上，联动基建处、资产处等职能部门推行工程量清单和2000定额结算模式，执行现行国家规范和地方标准；

　　2011年，联动召开上海交通大学建设工作大会，面向全校院系部处相关负责人就建设与维修项目工程审计的制度规范、审计要件、审计流程、实施细则等进行了全面系统宣传与讲解，在全校范围内进一步明确与强调了工程审计的实施与效能，使工程审计的理念与实施进一步落实到工程管理进程之中。

　　3.加强对外委审价机构的管理，有效的规避审计风险。引入招投标机制，对于审计服务金额10万元以上由招投标管理办公室负责进行招标，通过招标择优选择社会审价机构，并与五家资质为甲级的审价单位，建立了战略合作伙伴关系。实行合同管理，明确责权，加强对外委审计的有效控制和管理，由内审人员牵头组织四方人员勘查现场，解释疑问，协调解决有歧议的问题；充分整合各单位资源，形成资源共享，优势互补，建立投资控制预警机制和月报制度（内容包括项目进展情况、工作、合同和投资情况分析、存在的问题、建议及下月工作重点），阶段性的跟踪审计总结（内容包括目标控制值与实际投资值的比较分析），对已完成的工作进行总结，编写审计总结报告。对审计工作质量、审计成果文件进行复核、考评；确保审计结果的公正性、真实性、合法性、合理性。

　　4.完善审计人员管理制度，提升审计人员的综合素质。中国内审协会《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和十个具体准则及教育部《内部审计实务指南-高校内部审计》第4号文、《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教财[2007]29号）的出台后，我们围绕学校整体改革发展目标，梳理了近20年来学校审计制度与规范，初步形成上海交通大学内部审计制度规范化体系，有效规范了审计行为；通过“走出去、请进来”的方式，虚心向审计署上海特派办、教育审计学会学习，与兄弟院校切磋交流，逐步优化知识结构，落实培训制度，提升审计队伍综合素质。2012年1月，开展了上海市教育部直属高校工程审计专题研讨，2012年3月与西南交通大学审计处、财务处、基建处开展全方位工程管理交流，2012年8月与复旦大学、上海市建交委就工程招投标管理开展切实研讨等，通过强化审计制度化、规范化和职业化建设和交流研讨，进一步提升了审计质量，提高了审计效率，严控了审计风险，促进了工程审计的日臻完善与发展。

　　在强化审计人员培训管理、提升综合素质基础上，不断强化审计人员结合工作实际开展理论研究与探索的能力，鼓励参与课题研究、横向交流培训，工程审计先后在国家重点期刊及各种交流会议上发表、宣读论文7篇，发挥了高校审计优势，凸显了高等院校工程审计特色，为进一步探索工程审计的深化发展奠定了理论基础。

　　5.强化工程审计在学校整体建设工作中的前端介入与执行延伸，凸现审计防疫与服务职能。作为学校建设委员会主要成员，在学校整体建设的规划、设计、实施等各项工作的初期，从工程审计的全方位角度实现前端咨询，为前端决策提出审计意见与建议。2011年8月，在学校整体改造“商业街利用”等重大项目决策中，从安全、效果、效率等方面提出合理化建议，并被学校采纳，践行了工程审计的“前端介入”“服务全局”的关键作用。

　　6.拓展工程审计外延，服务地方建设，提升高等学校在地方建设工作中的品牌作用。审计处工程审计人员积极参与上海市政府采购评审工作，作为“上海市政府采购评审专家”，积极参与财务审计监审监理、教学试验仪器设备与家具、物业管理等多方向的采购评审工作，在支持地方工程建设、扩大交通大学在上海市政府采购工作中影响力的同时，践行了服务社会、服务地方的社会职能。

　　三、过程审计中若干问题的思考

　　1.基建投资控制的两种模式。目前（据我们了解）上海教育部直属高校基建投资控制基本采用两种模式，第一种模式是跟踪审计和投资咨询合二为一，只委托跟踪审计；第二种模式是跟踪审计与投资咨询是分开由审计处、基建处分别委托。我们上海交通大学采用的是第二种模式，因跟踪审计与投资咨询它们的视角不同，投资咨询是通过外包和延伸的方式进一步夯实基建管理职能，是对建设项目的投资控制，即把工程投资的发生控制在批准的投资限额内，在过程中纠正发生的偏差，以保证项目投资管理目标的实现；跟踪审计是我们审计职能的外包和延伸，内容涉及建设项目全过程的审查和评价，目的是为了促进建设项目实现质量、速度、效益相统一。通过近几年的实践，在工程建设管理资源相对匮乏的形势下，“分开模式”较好地适应了教育部直属高校工程审计领域监管的现状。

　　2.跟踪审计过程中对投资控制的作用。基建投资咨询对工程造价的“控制”是他们的主要职责，跟踪审计重点对工程事前、事中涉及变更、隐蔽项目、工程进度、拨付款等要点进行监督控制，最终将实际状况给予确切反映，为工程最终决算审计作铺垫的一种审计，包括监督、控制、鉴证、评价、结算审计职能。学校在注重“量”、“价”审计基础上，凸现设计变更、施工签证、重要设备材料招投标的制度约束力，督促基建管理部门落实审计意见建议，进一步提升工程管理审计执行力。根据国家、学校关于招标范围与规模标准的法规及规定，审查项目是否按规定进行招标，手续、程序是否完备、合法；对不符合规定的，提出审计建议，如某工程电缆价格审核中，投资咨询核定总价约760万元，而根据七部委发布的《工程建设项目货物招标投标办法》需招标。采纳审计建议后，节省费用约110万元，既合法合规，又维护了学校的权益。开展近10年的全过程跟踪审计对基建投资额的控制起到及时、有效、防患于未然的作用，自2004年至今，通过对招、投标文件、合同的审计，提出被采纳意见建议1324条，审计执行率98.6%，为学校节省建设资金约2.83亿元。

　　3.暂定价设备、材料核价的规范与控制。据我们了解教育部直属高校对重要设备和主要材料存在不同的分歧，我们上海交通大学的解决方案是：

　　（1）重要设备和主要材料的界定问题。在施工总承包工程项目中单项暂定金额或暂定单价的设备、材料，单项估算价达到国家规定招标范围与规模的，采用何种发包形式，与相关部门在理解上存在不同的认识。为统一理解与认识，学校制定了《重要设备、材料的范围》、和“单项合同”的范畴与定义，防范因未招标或招标不规范而带来的风险。

　　（2）对采用报批核价方式定价的设备、材料，制订核价内控制度。在达到限额后，由基建处、审计处、咨询单位共同组织发出询价函（邀标）与价格谈判，集体洽商定价，提高核价的效率与准确性，减少销售代理保护、个人业务能力、询价渠道等因素对核价的影响。

　　四、总结

　　以上是我们上海交通大学实施基建工程跟踪审计的探索、实践与思考。通过跟踪审计的实施，不断积累、总结经验，建立一系列有效的工程审计规章制度，保证了审计的公平、公正、合法，为学校的建设发展起到了保驾护航的作用，也为建设世界一流大学做出了应有的贡献。

　　

　　

　　

　　（上海交通大学审计处）